В 2021 году 290 тысяч россиян пострадали от укусов безнадзорных животных, многие остались инвалидами.
Для решения критической ситуации с огромным количеством безнадзорных животных, которая сейчас сложилась практически во всех регионах России, требуются новые подходы, и они должны быть закреплены в федеральном законодательстве.
Федеральный закон от 27.12.2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 498-ФЗ) призван урегулировать общественные отношения в целях обеспечения безопасности населения, соблюдения прав и свобод граждан и защиты животных.
Однако при принятии закона не были учтены научные исследования и мнения экспертов в области обращения с животными, среди которых главные — безопасность и защита человека.
Следует отметить, что закон требует внесения ряда изменений, которые бы упорядочили правоприменительную практику.
Статья 230 Гражданского кодекса Российской Федерации «Безнадзорные животные» не раскрывает данного понятия. Федеральный закон № 498-ФЗ также не содержит понятие «безнадзорное животное», однако в нём дается понятие животного без владельца – «животное, которое не имеет владельца или владелец которого неизвестен» (ст.3).
В перечень основных понятий, предусмотренных ст.3 Федерального закона № 498-ФЗ не включено понятие «выгул животных», что затрудняет применение понятия в ходе рассмотрения вопросов, связанных с определением порядка выгула животных. В ч.6 ст.13 Федерального закона № 498-ФЗ предусмотрено, что выгул потенциально опасной собаки без намордника и поводка независимо от места выгула запрещается, за исключением случаев, если потенциально опасная собака находится на огороженной территории, принадлежащей владельцу потенциально опасной собаки на праве собственности или ином законном основании.
В соответствии с п.10 ст.3, п.4 ч.1 ст.5 и ч.7 ст.13 Федерального закона № 498-ФЗ, постановлением Правительства Российской Федерации от 29.07.2019 № 974 утвержден перечень потенциально опасных собак. В перечень включено 12 пород потенциально опасных собак и их метисов. Вместе с тем, угрозу жизни и здоровью граждан могут представлять также беспородные собаки свыше 25 см. в холке.
Согласно Федеральному закону № 498-ФЗ осуществлять отлов животных без владельцев в присутствии детей не допускается, за исключением случаев, если животные без владельцев представляют общественную опасность. Категория «общественная опасность» является одной из основных категорий уголовного права, и, в то же время, одной из наименее определяемых. Несмотря на распространенность применения законодателями категории «общественная опасность» ее сущность и содержание в законодательстве не раскрываются. При этом общественная опасность деяния определяется объектом посягательства, а также как объективными, так и субъективными признаками деяния. Характер общественной опасности определяется законодателем при формировании уголовно-правового запрета его совершения.
Даже если не принимать во внимание саму корректность применения категории «общественная опасность» по отношению к животному, Федеральным законом № 498-ФЗ на сотрудников специализированной организации возлагается обязанность по отлову животных без владельцев при принятии ими решения о проведении либо не проведении отлова животного без владельцев в присутствии несовершеннолетних, необходимость предварительного определения наличия либо отсутствия в поведении животного неких признаков возможности причинения данными животными вреда охраняемым законом общественным отношениям. Тем самым на сотрудников специализированной организации по отлову животных без владельцев возлагается обязанность неопределенного характера, не относящегося напрямую к их профессиональной деятельности.
Федеральным законом № 498-ФЗ разрешен возврат на место отлова стерилизованных животных без владельцев, не проявляющих немотивированную агрессивность в отношении других животных или человека. В зоопсихологии под немотивированной (идиопатической) агрессией у животных понимается непредсказуемая, импульсивная агрессия, которая проявляется без видимых причин и без каких-либо предварительных сигналов. Идиопатическая агрессия у собак, как правило, имеет физиологические причины и зачастую наследуется. Однако, данный термин применяется только в специализированной литературе.
Федеральным законом № 498-ФЗ не установлены критерии наличия либо отсутствия у животных немотивированной агрессивности, не указаны лица, уполномоченные делать соответствующее экспертное заключение. Кроме того, отсутствует само определение понятия «немотивированная агрессивность». В связи с чем, целесообразно внести изменение в Федеральный закон № 498-ФЗ, разъясняющее понятие «немотивированная агрессия» и способы ее определения.
Следует дать определение ряду понятий, таких как мониторинг, патрулирование, немотивированная агрессия, общественная опасность, прежняя среда обитания, иная ответственность и пр. Дать определение «одичавшие собаки», разделив безнадзорных и одичавших, и определить судьбу каждого такого вида собак.
В настоящее время отлов животных без владельца в субъектах Российской Федерации осуществляется в заявительном порядке. Наличие у подрядной организации обязанности ведения мониторинга и патрулирования в целях фиксирования скоплений животных без владельца позволит выстроить работу по отлову на системной основе. Норма, введенная на уровне федерального законодательства, позволит установить порядок и определить источник финансирования работ по мониторингу и патрулированию.
Федеральным законом № 498-ФЗ регламентируется обращение с бездомными животными. В ст.17 указано, что жестокое обращение с ними недопустимо. То есть травить, отстреливать, отлавливать и убивать безнадзорных собак и кошек нельзя. Также в документе говорится, что стерилизованные животные без владельцев, имеющие неснимаемые или несмываемые метки, отлову не подлежат, за исключением агрессивных особей. В законе предусмотрено содержание животных без владельцев в приюте до конца жизни или возможность их возврата на прежние места обитания при отсутствии немотивированной агрессии.
Метод «отлов-стерилизация-возврат» (ОСВ), в отличие от безвозвратного отлова, делает акцент не на прямое изъятие бездомных животных, а на постепенное снижение их численности (или остановку роста численности) за счет вымирания по «естественным причинам» (в городах такими причинами является действие опасных факторов городской среды — инфекционные заболевания, наезды автомобилей, конкуренции с другими животными или гибели от их нападений и т.д.).
Для данного метода порогом эффективности считается стерилизация 80% самок в популяции. Однако модель однородной популяции, в которой все животные в равной мере доступны для стерилизации и в которой можно в кратчайшие сроки достичь порогового значения стерилизации в 80%, как правило, не достижима, т.к. в любой популяции безнадзорных животных всегда есть постоянная доля животных, которая остается недоступной для отлова (самки, которые прячутся со щенками в укрытиях, осторожные по своей природе животные, собаки, скрываемые «опекунами» и пр.) и способна за короткий срок восстановить численность популяции до исходного значения. Количество самок, способных к размножению, в популяции может быть снижено за счет увеличения общего количества отлавливаемых за год собак, а, следовательно, и самок. Таким образом, для получения ощутимых результатов метод ОСВ необходимо реализовывать непрерывно в течение 5-6 лет.
С целью обеспечения безопасности здоровья населения и исключения пожизненного содержания животных без владельцев необходимо расширить перечень возможных случаев применения умерщвления животных, в том числе животных без владельцев, содержащихся в приютах для животных. К подобным случаям целесообразно отнести: проявление животным некорректируемой агрессивности по отношению к людям или животным, несущей угрозу жизни или здоровью людей или животных, наличие у животного неизлечимого инфекционного заболевания либо если животное является переносчиком этого заболевания.
Для реализации метода ОСВ в соответствии с требованиями ст.18 Федерального закона № 498-ФЗ необходимо наличие приютов, на базе которых должны осуществляться содержание и стерилизация отловленных животных. К сожалению, не во всех регионах они имеются, либо имеются в недостаточном количестве. Данное обстоятельство также может влиять на степень успешности реализации метода ОСВ.
По данным на 2021 год в 16 регионах России нет ни одного государственного приюта. Всего в России насчитывается 735 тысяч безнадзорных животных, что требует строительства примерно 70 тысяч приютов. С момента вступления закона в силу в 2018 году из федерального бюджета не было выделено средств на строительство приютов, только разовые вспомогательные субсидии, частично покрывающие расходы.
Целесообразно рассмотреть возможность исключения возврата отловленных животных, не проявляющих немотивированную агрессию, на прежние места обитания. Установить обязанность содержать безнадзорных отловленных животных в приютах в течение 20 дней с момента размещения информации об отловленном животном на сайте органа местного самоуправления. В случае, если за животным не обратится владелец, животное подлежит умерщвлению.
Очевидно, что необходимы продуманные и системные государственные инвестиции в создание инфраструктуры муниципальных приютов достаточной вместимости, с качественным ветеринарным обслуживанием, поголовной стерилизацией без возврата на улицу, привлечением специалистов-кинологов, а также полной прозрачностью и открытостью для волонтеров.
Без федеральных средств построить приюты для животных в России невозможно. В целях организации бесперебойной работы по обращению с животными без владельца необходимо определение источника финансирования на строительство приютов и пожизненное содержание собак, например, целевые субвенции федерального бюджета. Программу строительства приютов для бездомных животных возможно включить в национальный проект «Экология».
В настоящее время порядок передачи пожизненно содержащихся в приютах животных без владельца при смене подрядной организации по отлову и содержанию животных не урегулирован, что порождает проблемы в правоприменительной практике.
В Федеральном законе № 498-ФЗ отражены вакцинация, дегельминтизация, дезинсекция и основания для умерщвления. В целях обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности животных без владельцев, содержащихся в приютах, необходимо определить критерии заболеваний, обязанность лечений которых предписана ст.3 Федерального закона № 498-ФЗ.
В перечень опасных пород необходимо включить беспородных собак свыше 25 см. в холке, поскольку они могут создавать реальную угрозу человеку и другим животным. В целях установления правовой регламентации обращения с особо опасными видами животных требуется установление критериев потенциально опасных собак и иных животных путем дополнения положений ст.5 Федерального закона № 498-ФЗ.
В Федеральном законе № 498-ФЗ необходимо предусмотреть право органов государственной власти субъектов Российской Федерации за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации предоставлять субсидии с целью компенсации расходов по проведению операции по стерилизации (кастрации) не только животных без владельцев, но и животных, принадлежащих гражданам, что позволит исключить возможность появления нежелательного приплода, который может увеличить популяцию животных без владельцев на территории населенных пунктов. Предоставление подобной субсидии позволит значительно сократить рост популяции. В настоящее время такой механизм законодательством не предусмотрен.
Представляется необходимым предусмотреть требования по обязательной регистрации животных в целях обеспечения ответственного владения животными и гуманного обращения с ними, профилактики особо опасных и заразных заболеваний, общих для человека и животных, регулирования численности животных, поиска потерявшихся животных и возврата их собственникам, формирования единой базы данных о животных и их собственниках.
Обязательная регистрация с внедрением единого метода мечения животного, а именно путем электронного чипирования (для хранения информации о животном в электронной базе) и прикрепления ушной бирки (для визуального обозначения) позволит сформировать единую базу домашних животных, обеспечить контроль и учет животных, их состояние, облегчит поиск хозяев потерявшихся животных, имеющих признаки принадлежности человеку.
Представляется целесообразным введение обязательного страхования ответственности владельцев собак. Для обеспечения исполнения требований Федерального закона № 498-ФЗ в части мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев целесообразно предусмотреть возможность внесения изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
В целях недопущения роста популяции животных без владельца необходимо введение ответственности, вплоть до уголовной, для должностных лиц за содержание (предоставление места ночлега, кормление, обогрев) и за воспрепятствование отлову животных без владельца. Ужесточение ответственности позволит снизить количество животных, содержащихся на территориях промышленных баз, строительных площадок, автостоянках и т.п. без должного ответственного отношения и сократить их популяцию.
В целях совершенствования законодательства в сфере обращения с животными без владельца предлагается:
Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации:
- Внести следующие изменения в Федеральный закон от 27.12.2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»:
— в ст.3 внести изменения, дав определение следующим понятиям: безнадзорное животное, выгул животных, немотивированная агрессия, прежняя среда обитания и пр.;
— п.12 ч.1 ст.5 дополнить словами следующего содержания «утверждение критериев потенциально опасных животных»;
— ч.2 ст.7 изложить в следующей редакции «Органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают приюты для животных без владельцев и обеспечивают их функционирование на территории соответствующего субъекта Российской Федерации»;
— ч.3 ст.13 изложить в следующей редакции: «Предельное количество домашних животных в местах содержания животных определяется уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, утвержденным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, исходя из возможности владельца обеспечивать животным условия, соответствующие ветеринарным нормам и правилам, а также с учетом соблюдения санитарно-эпидемиологических правил и нормативов.»;
— в п.4 ч.7 ст.16 исключить слова: «либо возврата таких животных на прежние места их обитания»;
— ч.7 ст.16 дополнить пунктом 9 следующего содержания: «направлять в орган местного самоуправления для размещения на официальном портале органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» информацию о животном, поступившем в приют: фотографию, краткое описание, дату и место обнаружения и иные дополнительные сведения о каждом из поступивших в приют для животных животном без владельца»;
— ч.11 ст.16 изложить в следующей редакции: «Животные, за которыми в течение 20 дней со дня размещения информации о животном, поступившем в приют на официальном портале органа местного самоуправления, не обратились их владельцы подлежат умерщвлению, а также в случаях необходимости прекращения непереносимых физических страданий нежизнеспособных животных при наличии достоверно установленных специалистом в области ветеринарии тяжелого неизлечимого заболевания животного или неизлечимых последствий острой травмы, несовместимых с жизнью животного, специалистом в области ветеринарии гуманными методами, гарантирующими быструю и безболезненную смерть»;
— п.1 ч.1 ст.18 изложить в следующей редакции: «Выявление и отлов животных без владельцев, в том числе их транспортировку и немедленную передачу в приюты для животных»;
— исключить п.4 ч.1 ст.18 следующего содержания «Возврат животных без владельцев, не проявляющих немотивированной агрессивности, на прежние места их обитания после проведения мероприятий, указанных в пункте 2 настоящей части»;
— исключить ч.6 ст.18, определяющую порядок возврата животных без владельцев на прежние места обитания;
- Определить критерии заболеваний, обязанность лечений которых предписана ст.3.
- Определить порядок передачи животных при смене подрядной организации по отлову и содержанию животных без владельца.
- Ввести норму по поголовному чипированию и регистрации в единой базе всех собак, в том числе и находящихся в собственности.
- Определить предельное количество собак в зависимости от количества проживающих в населенном пункте, которых можно выпустить в прежнюю среду обитания.
- Дополнить положением о праве органов государственной власти субъектов Российской Федерации за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации предоставлять субсидии с целью компенсации расходов по проведению операции по стерилизации (кастрации) не только животных без владельцев, но и животных, принадлежащих гражданам.
- Внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, закрепляющих ответственность за содержание (предоставление места ночлега, кормление, обогрев) и за воспрепятствование отлову животных без владельца.
- Доработать механизм привлечения к административной ответственности недобросовестных владельцев.
Правительству Российской Федерации:
- Внести изменение в п.6. Постановления Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2019 г. № 1180 «Об утверждении методических указаний по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев», дав определение понятий «мониторинг», «патрулирование».
2. Внести изменение в «Перечень потенциально опасных собак», утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.07.2019 № 974, дополнив список потенциально опасных собак текстом следующего содержания: «а также беспородные собаки свыше 25 см. в холке».
- Предложить Правительству Российской Федерации:
а) разработать нормативный правовой акт Российской Федерации о Порядке содержания домашних животных на территории Российской Федерации с обязательным включением в Порядок:
— требований по определению предельного количества домашних животных в местах содержания животных, в том числе в многоквартирных домах, исходя из возможности владельца обеспечивать животным условия, соответствующие ветеринарным нормам и правилам, а также с учетом соблюдения санитарно-эпидемиологических правил и нормативов;
— механизма действий, необходимых в случае превышения предельного количества домашних животных в местах содержания животных;
— понятия «выгул животного — выведение животного его владельцем за пределы места содержания или использования животного, за исключением случая его перевозки»;
— понятия «место выгула животных», определив основные параметры и требования к выгулу животных в этих местах;
б) разработать и внедрить механизм предоставления субсидии на стерилизацию и вакцинацию животных физическим лицам — собственникам животных;
в) разработать программу строительства приютов для бездомных животных и включить её в национальный проект «Экология»;
г) ввести обязательное страхование ответственности владельцев собак.
